A venda de leis

A repórter Maria Angélica Oliveira, do Portal de Notícia G1 (www.g1.globo.com), apresentou uma matéria tratando da venda de projetos de lei na internet. O preço dos “pacotes” varia de R$ 200,00 a R$ 1.200,00, conforme o número de projetos adquiridos.

O pressuposto para bem legislar é entender que a lei não é um produto de prateleira, algo que se adquire e que se copia. Não se mede o bom desempenho de um parlamentar pelo número de projetos que ele apresenta, mas pela qualidade e pelo grau de interesse por ele demonstrado na construção técnica e no diálogo social agregados aos projetos em tramitação.

A venda de projetos de lei vulgariza a atividade legislativa, abstrai do parlamentar a sua legitimidade e desconfigura o seu valor representativo. Ninguém é eleito para “comprar” projetos de lei.

A preocupação com a qualidade legislativa e o aprimoramento da produção de leis é intensa nos países que ambicionam uma sociedade e um governo mais evoluídos. A União Europeia criou e mantém em constante atividade um programa especificamente voltado para a qualificação da produção de leis (Better Regulation) – www.ec.europa.eu. A legística ganha cada vez mais importância e espaço, não só no ambiente da academia, mediante implementação de novos cursos de pós-graduação, mas também dentro das instituições governamentais e parlamentares.

O Brasil tem muitos motivos para comemorar a evolução do seu sistema democrático nas últimas três décadas. O caminho é o amadurecimento das instituições e de seus representantes. O momento é  comprometimento dos parlamentares e dos governos com a qualificação do processo legislativo. A exigência é de dedicação e não de acomodação. 

 

O tempo da lei

A democracia brasileira está em processo de amadurecimento e de afirmação e um dos pontos que precisa evoluir é o controle da qualidade das leis vigentes. As responsabilidades técnica, social e política do legislador não residem apenas no processo elaborativo de uma lei, vai além, alcança também o controle de resultados por ela gerados. É muito comum a lei ser promulgada, publicada e depois seguir seu curso natural, sem qualquer monitoramento de seus efeitos. 

O Código Brasileiro de Trânsito está fazendo, hoje,  doze anos e não há estudo técnico por parte das instituições públicas, inclusive por parte do parlamento brasileiro, sobre os resultados dessa Lei e sobre os efeitos que ela está gerando. Quando da sua divulgação, em 1998, muito se falou sobre o “peso” das penalidades e sobre a intensidade da mudança que o Código estava gerando no comportamento do motorista e do cidadão. Depois de mais de dez anos, o que se constata é a perda de eficácia do Código Brasileiro de Trânsito, com o constante aumento de número de infrações, de acidentes por imperícia e imprudência  e de mortes e com os órgãos de controle sem instrumentalização para fiscalizar, enfim… Que o Código não é mais respeitado. Se esta Lei fosse alvo de atenção e de constante monitoramento, quanto aos seus resultados, seja por parte do governo ou do próprio congresso nacional, não haveria o desgate e a perda de aderência. Não haveria insegurança.

O tempo das leis é diferente do tempo das pessoas. As relações sociais e políticas são mais velozes do que a situação emoldurada em uma determinada lei. Por consequência, a solução estabelecida por uma lei, para o problema que ela pretendeu resolver, em um determinado momento, com o passar do tempo, pode se defasar, pois o ambiente em que a lei produz uma intervenção altera-se em função das relações sociais, culturais, tecnológicas e políticas nele vivenciadas.

A questão não passa somente por “fazer” uma boa lei, é necessário “mantê-la” boa no tempo, assegurando o aperfeiçoamento da sua solução, a qualidade dos seus resultados e a efetivação da sua cultura. E para isso o monitoramento do problema que a lei tem como objetivo resolver deve ser permanente e, se for necessário, a lei deve ser atualizada. Desprezar essa premissa é não assumir plenamente a responsabilidade de bem legislar.

Não se preocupar com as consequências produzidas (ou não produzidas) por uma lei em vigor implica diminuir a capacidade governativa, abrir espaço para a corrupção, ampliar o número de conflitos e de demandas judiciais e fragilizar a efetivação de direitos individuais, coletivos, difusos e sociais.

Nada compromete mais a democracia e enfraquece a cidadania do que o desprezo e o desrespeito às leis. Cabe ao legislador, aqui compreendido inclusive os órgãos do poder executivo, cumprir o papel de “gestor da lei”, monitorando-a em todas as suas derivações.

Em tempo: Se houver mais interesse sobre o tema “gestão de leis”, ver post do dia 8 de julho de 2009.

 

A lei e a boa governabilidade

A administração pública, no sistema jurídico brasileiro, somente pode agir conforme a lei, ou seja, o silêncio da lei proíbe a ação de governo. Essa orientação decorre do art. 37 da Constituição Federal, que, dentre outros, consagra o princípio da legalidade como condição de validade dos atos da pública administração, isso em todos os níveis e em todos os poderes.

A Constituição Federal, no art. 61, § 1º, estabeleceu a chamada cláusula de reserva de governabilidade, que indica a competência privativa para o chefe do poder executivo iniciar projetos de lei que tratem de matérias relacionadas justamente à governabilidade institucional. No caso dos municípios, por exemplo, a competência para propor projetos de lei que tratam sobre a governabilidade local é do prefeito.

Importa, portanto, referir que quanto menor é a importância que o prefeito dá para o processo de criação de uma lei, maior é a dificuldade para o exercício das ações de governo. Se, como já visto, a administração pública municipal só pode agir conforme a lei, e as leis produzidas são ruins, os resultados gerados também serão ruins. Quanto pior é a qualidade da lei, menor é a possibilidade de bem governar, por melhor que seja a intenção do prefeito e dos demais gestores locais.

Na maioria dos municípios e dos estados brasileiros, observa-se a ausência de capacitação de técnicos na área de elaboração de projetos de lei, e isso ocorre justamente porque a área legislativa, junto ao poder executivo, não é tratada com prioridade. Muitos servidores lotados na área de projetos até tentam elaborar minutas de lei visando a atender solicitações feitas pelos gestores, mas não são orientados tecnicamente para tanto e, muitas vezes, não é disponibilizado tempo para a correta criação das matérias legislativas. Principalmente nos municípios, não são raras as vezes em que o chefe do poder executivo solicita a elaboração de um projeto de lei, para remetê-lo à casa legislativa, trinta ou quarenta minutos antes da sessão. E é aí que nascem as leis “copiadas” ou ”coladas”, com um básico “recorta e cola” do editor de textos, sem qualquer garantia de resultado prático quanto à produção de um resultado da lei que seja socialmente justificável.

O gestor público não pode tratar a elaboração de uma lei como uma mera formalidade burocrática. A boa lei é condição para governar bem, por consequência, a capacitação de pessoal na área legislativa é um dos caminhos mais curtos para a racionalização da atividade pública administrativa e para a efetivação dos resultados governamentais. Não se dar conta dessa premissa e não priorizá-la é desconhecer a aplicação social do princípio da legalidade.

 

A lei que não resolve um problema é um problema

A lei tem como grande finalidade ser solução para um problema identificado junto às relações sociais e políticas produzidas por uma coletividade. Não há, portanto, como justificar técnica e socialmente a produção de uma lei, se ela não gerar um efeito positivo junto ao ambiente que ela quer intervir.

No Brasil, é comum termos leis que não são resolvedoras de problemas. No meio legislativo, em qualquer nível, desde o federal, passando pelo estadual até o municipal, existe uma preocupação entre os parlamentares em apresentar projeto de lei, qualquer que seja, como se esse fosse o critério de validação de seu mandato. E assim surgem muitas leis desnecessárias, inócuas, sem sentido prático e, portanto, sem reconhecimento e validez social.

O novo período legislativo pode ser uma boa oportunidade para que os parlamentares assimilem o preceito abstraído da legística que  evidencia não a quantidade de leis,  mas a precisão de seus conteúdos. Não se aperfeiçoa um sistema jurídico pela quantificação de suas leis, mas pela qualificação e afinamento do respectivo processo elaborativo. É mais interessante para a sociedade um parlamentar que proponha um ou dois projetos de lei durante o seu mandato, proporcionando a edição de leis que realmente agreguem valor às relações sociais e políticas, do que um parlamentar que apresente vinte projetos de lei por ano, sem qualquer impacto positivo junto à comunidade.

 

Os dois tipos de leis

Um questionamento que surge com frequência nos encontros técnicos, cursos e seminários sobre legítica é “quando o processo elaborativo de uma lei exige a realização de audiências públicas e a abertura de canais para a participação popular?” A resposta desta questão passa, tendo em conta o critério da eficácia, pela compreensão dos tipos de leis admitidos no nosso sistema jurídico: ou a lei é de pequena repercussão ou ou a lei é de grande repercussão.

As leis de pequena repercussão são aquelas que produzem efeitos imediatos, tendo como destinatário o próprio governo. Exemplos: a lei que cria um cargo, a lei que autoriza a concessão de direito real de uso de um imóvel público, a lei que prevê a criação de um determinado fundo, a lei que cria uma secretaria… São consideradas de pequena repercussão porque o projeto é proposto por quem irá implementar a lei de forma imediata. A lei que cria um cargo, junto ao poder executivo, somente pode ser proposta pelo próprio poder executivo, que é quem irá implementá-la. O círculo construtivo da lei é restrito e seu efeito é específico.

As leis de grande repercussão são as que produzem efeitos não só para o governo, mas também para a sociedade. A eficácia é geral e a iniciativa normalmente não é reservada. Exemplos: leis que definem as políticas públicas, leis que tratam de mobilidade urbana, leis ambientais, leis que restringem direitos… São de grande repercussão porque a sua entrada no mundo das pessoas e das instituições determina mudança de conduta, de hábito, de comportamentos, enfim, de cultura.

Como se trata de uma intervenção na vida das pessoas e no cotidiano da sociedade, a lei considerada de grande repercussão exige, já no seu processo elaborativo, debate social, plural e amplo sobre o problema que ela quer resolver e sobre a solução por ela proposta, a fim de obter legitimidade. Esse é o motivo pelo qual, no processo de elaboração das leis de grande repercussão, as audiências públicas e a participação popular são obrigatórias. Não abrir o debate público, quando do processo legislativo de elaboração das leis de grande repercussão, significa a necrose social da lei, retirando-a do espaço de validez.

A importância das leis de grande repercussão social é tanta que a própria LC 95, de 1998, que dispõe sobre as regras para a elaboração de leis, veda, em seu art. 8º, o uso da vigência imediata. Admite a cláusula “esta lei entra em vigor na data da sua publicação” apenas para as leis de pequena repercussão social.

Cabe ao legislador, quando do processo elaborativo de uma lei, identificar se o direito que ele está criando é de pequena repercussão ou de grande repercussão, pois quanto maior é o impacto social da norma, maior é o dever de discuti-la com a sociedade e suas organizações devidamente organizadas.